在市场监督管理行政处罚实践中，执法人员经常会遇到有关豆芽“身世”认定的问题。豆芽是食品还是食用农产品?执法人员认识不一。关于该问题的讨论，多年来，理论界一直争论不休，不同的市场监督管理部门也经常存在不同的认识。到底豆芽是食品，还是食用农产品? 不同的认识会导致不同的行政处罚法律适用和不同的行政处罚结果，不同的认识还可能会引起行政处罚向刑罚转变。

  1.《卫生部关于制发豆芽不属于食品生产经营活动的批复》（卫监督发[2004]212号）

  你局《关于制发豆芽菜是否属于食品生产经营活动的请示》（京卫疾控字[2004]109号）收悉。经研究，现批复如下：

  豆芽的制发属于种植生产的全部过程，不属于《中华人民共和国食品卫生法》调整的食品生产经营活动。

  2.国家质量监督检验总局关于对豆芽生产环节监管意见的复函（质检办食监函〔2009〕202号）

  你办《关于请提供对豆芽生产环节监管意见的函》（卫办监督函〔2009〕210）收悉。经研究，意见如下：

  根据《卫生部关于制发豆芽不属于食品生产经营活动的批复》（卫办监督发〔2004〕212号），“豆芽的制发属于种植生产的全部过程，不属于《中华人民共和国食品卫生法》调整的食品生产经营活动”的意见，豆芽应属于初级农产品，建议由监管农业部门负责。

  GB 2763—2016食品安全国家标准《食品中农药最大残留限量》标明 “附录A 中对适用本标准的蔬菜、水果... 类和薯芋类蔬菜、水生类蔬菜、芽菜类蔬菜和其他类……”；GB 2760-2014食品安全国家标准《食品添加剂使用标准》中有类似陈述；GB/T23381-2009《食品中6- 苄基腺嘌呤的测定高效液相色普法》中写明 “本标准适用于果蔬类（豆芽、黄瓜、番茄、草莓、橙类等）植物性食品…”。

  4、食用农产品行业标准。NY/T1325—2015《绿色食品芽苗类蔬菜》注明，该标准适用于绿色食品种芽类芽苗菜，包括绿豆芽、黄豆芽、黑豆芽、青豆芽、红豆芽、蚕豆芽等。

  5、农业部《用于农药最大残留限量标准制定的作物分类》（第1490号：“蔬菜：10. 芽菜类：绿豆芽、黄豆芽、萝卜芽、苜蓿芽、花椒芽、香椿芽等。代表作物：绿豆芽、黄豆芽”；

  6、财政部、国家税务总局《关于免征蔬菜流通环节增值税有关问题的通知》（〔2011〕137号）附件《蔬菜主要品种目录》 中“芽苗菜类”含 “芽苗菜：绿豆芽、黄豆芽、黑豆芽、青豆芽、红豆芽…碧玉笋”。

  7、福建省农业厅、福建省海洋与渔业厅、福建省食品药品监督管理局、福建省粮食局《加强食用农产品质量安全全程监管合作协议》将豆芽作为特殊产品监管，由农业部门负责豆芽菜生产环节的监管，食品药品监督管理部门负责流通环节豆芽菜的监管。

  《关于豆芽制发是否属于种植活动的请示函》（中食协豆字〔2014〕17号）收悉。经研究，现答复如下。

  一、关于豆芽制发过程属性问题。豆芽属于豆制品，其制发过程不同于一般农作物的种植活动，生产经营应符合《食品安全法》的相关规定。

  二、关于豆芽制发中农药登记问题。目前尚无农药产品在豆芽上登记使用，我部不受理植物生长调节剂在豆芽制发中登记。

  2、陕西省食品药监管理局、陕西省农业厅《关于体制调整后加强食用农产品无缝监管有关问题的通知》（陕食药监发[2013]39号）认为豆芽的生产、加工、销售由食品药品监督管理部门负责；

  3、江西省人民政府办公厅《关于加强食品生产加工小作坊和食品摊贩监督管理工作的意见》（赣府厅发[2012]53号），规定：为有效规范我省食品生产加工小作坊和食品摊贩生产经营行为，保障人民群众食品安全，根据《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例等法律和法规的规定，经省政府同意，现就加强我省食品小作坊和食品摊贩监督管理提出以下意见…豆芽作坊属于制售分离食品小作坊，纳入生产加工环节，由质监部门负责监管并备案登记。

  在实践中，有的执法人员认为，综合以上证据得出结论：按照我国现行的食品（这里的食品包括农产品）管理体制，豆芽制发过程的食品安全既不归国家市场监管总局、卫计委，也不归农业农村部，既不属于“农业种植活动”也不属于“食品生产经营活动”。也就是说现行的《中华人民共和国食品安全法》和《中华人民共和国农产品质量安全法》都不适用于豆芽的制发生产活动。作者觉得该认识明显不妥。结合上面列举的规定、答复及文件，对市场监管中关于“豆芽是食品还是食用农产品”问题的认定，笔者提出以下建议：

  1、一般情况下，市场监督管理部门应认定豆芽的制发属于种植生产的全部过程，不属于《中华人民共和国食品安全法》调整的食品生产经营活动。豆芽应属于初级农产品。

  2、对于部分省、市人民政府，或者省、市人民政府农业、市场监督管理部门制定相关规定、通知，规定（认为）豆芽属于生产加工产生的食品、豆芽作坊属于食品加工小作坊，纳入生产加工环节，或者将豆芽的生产、加工、销售由食品药监管理部门负责的，该省、市人民政府所属市场监督管理部门、下属市场监督管理部门应认定豆芽制发过程不同于一般农作物的种植活动，生产经营应符合《食品安全法》的相关规定，豆芽属于食品（豆制品）。